На этапе избирательной кампании меня смутил один навязываемый тезис, который стал для меня неожиданным.
Речь шла о том, что якобы депутаты Палаты представителей не являются инициаторами или самостоятельными разработчиками законопроектов. На этой основе значение Палаты представителей как важного института законотворчества ставилось отдельными журналистами или представителями псевдооппозиции под сомнение.
Серьёзное несогласие с логикой обоснования этого утверждения у меня возникло сразу. Громче всего об этом заявляли люди, которые стремились попасть в законодательный орган, который, по их же мнению, большой роли в развитии законодательства не играет.
Именно поэтому я решил, что этот вопрос заслуживает внимания и в нем нужно разобраться. Что я и сделал, как только приступил к исполнению своих профессиональных обязанностей.
Сегодня я хочу поделиться этими впечатлениями. Я не буду детально описывать все элементы законопроектной деятельности. Остановлюсь только на главных, если хотите, ключевых стадиях этого процесса и роли депутатов Национального собрания.
Процесс законотворчества и роль депутатов Национального собрания
Законотворчество является одним из важнейших направлений деятельности государства и его структур. Как говорил Оноре де Бальзак, «законы — это разум страны».
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей Национального собрания, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом в количестве не менее 50 тысяч человек.
Как показывает практика, ежегодно в нашей стране принимается порядка 120 — 130 законов. Сегодня практически в каждой отрасли, каждой сфере отношений действует базовый закон или кодекс, обеспечивающий полную системную регламентацию соответствующих отношений. При этом количество законов не является чрезмерным.
Можно говорить о том, что мы имеем компактную, сбалансированную и логично выстроенную по иерархии систему законодательства.
С 1998 года внедрена система планирования подготовки законопроектной деятельности, которая предполагает, и это очень важно, подготовку ежегодных планов законопроектной деятельности. Эта работа координируется Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь в тесном взаимодействии с субъектами законодательной инициативы, включая депутатов Палаты представителей.
Депутаты имеют реальную возможность влиять на содержания этого плана. В постоянных комиссиях Палаты представителей проходит системная работа по обсуждению проекта этого документа. Депутаты добиваются, чтобы в план были включены законы, которые реально нужны обществу для регулирования политической и экономической жизни.
Планирование законопроектной деятельности позволяет упорядочить деятельность по принятию законов, исключить разработку нескольких законопроектов по одним и тем же вопросам разными министерствами. Это очень удобный механизм, который помогает скоординировать работу всех ведомств.
Не все предложения принимаются. Много предложений отклоняется или откладывается во времени. Это также логично. Если рассуждать о скорости и качестве принятия законов, то качество несомненно более важный фактор.
В случае возникновения разногласий, а это происходит время от времени, предложения в план дополнительно прорабатываются со всеми заинтересованными для согласования позиций. И опять на этом этапе мнение депутатов Национального собрания имеет ключевое значение.
Очень прошу обратить внимание на этот момент. С моей точки зрения он имеет важное значение, которое я прокомментирую ниже.
Подготовка проекта закона
Следующая стадия — подготовка проекта закона, включая проведение его согласования и экспертиз. Сегодня эту стадию обеспечивает целый ряд государственных органов.
Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь
Большая работа по разработке проектов законов выполняется Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. В центре проводится анализ законодательства, судебных решений. На системной основе осуществляется анализ общественного мнения по эффективности законодательства. Значение этого центра постоянно растёт. Тут будет совсем не лишним сказать, что деятельность Центра и его работа традиционно получают высокие оценки зарубежных правоведов, в том числе из ЕС.
Крайне любопытно, что такие центры есть в странах Западной Европы. И эти центры выполняют схожие функции. В ряде стран вопрос о создании таких центров ещё только обсуждается, а у нас такой центр работает уже не один год.
Разработка законопроекта предполагает создание рабочих групп, состоящих из экспертов и представителей различных государственных органов, которые реализуют государственную политику в соответствующей сфере. Национальный центр законодательства и правовых исследований формирует эти рабочие группы, привлекает к этой работе представителей общественности, независимых экспертов. На этом этапе также принимают участие депутаты.
Прошу снова обратить внимание на этот немаловажный момент, который, с моей точки зрения, заслуживает дополнительного комментария.
Совет Министров
Активным субъектом законопроектной деятельности является Совет Министров. По его поручению профильные министерства и ведомства включаются в разработку законопроектов в соответствии с планом законопроектной деятельности.
Палата представителей Национального собрания
По завершению процесса подготовки и согласования текстов законопроектов они официально вносятся на рассмотрение в Палату представителей. Здесь процедура принятия законопроекта регулируется регламентом, который предусматривает любые возможные варианты развития событий. Утверждение закона, как правило, происходит в два этапа.
Сначала концепция законопроекта одобряется в первом чтении. Законопроект поступает в профильную постоянную комиссию, которая организует его детальное обсуждение.
После обсуждения в парламентской комиссии законопроект принимается во втором чтении на сессии Палаты Представителей. Далее – только процедура вступления закона в силу.
На каждом этапе любой депутат имеет право сформулировать свою поправку в статьи закона.
У меня уже есть успешный опыт включения поправки о необходимости общественного обсуждения при принятии решений об изменении технических стандартов наружной рекламы. И могу с уверенностью, основываясь на своём личном опыте говорить, что ни один разработчик закона не может позицию депутата проигнорировать. Это не возможно в принципе!
Что мы получаем в результате?
Хочу поделиться своими впечатлениями…
Первое! Депутаты изначально оказывают влияние на содержание плана законопроектной деятельности. Они могут вносить свои предложения и выступать проводниками интересов своих избирателей и общества.
Второе! На этапе создания закона депутаты принимают непосредственное участие в деятельности рабочих групп по подготовке текстов законопроектов. Здесь они работают совместно с ведомственными экспертами, профессиональными юристами, учёными-правоведами, но! в качестве представителей общества и своих избирателей. Получается, что и на этапе разработке текста законопроекта ими обеспечивается общественный надзор.
Третье! Максимальные возможности влияния на законопроект депутаты получают на этапе рассмотрения законопроекта в Палате представителей. Этот этап логичным образом включает консультации депутатов с экспертным сообществом, заинтересованными трудовыми коллективами, предприятиями, общественными объединениями.
Тут важно понять, что
Роль депутата заключается не только в подготовке текстов, а, и это очень важно, во внимательном анализе и ответе на вопрос – учитывает ли данный законопроект интересы различных социальных групп? Отвечает ли законопроект интересам общества? Стимулирует ли этот будущий закон развитие или укрепление благосостояния? Решает ли он насущные проблемы людей? Учтены ли в процессе подготовки законопроекта все представленные идеи и предложения?
Функция депутата – быть защитником общественных интересов
Получается, что эта функция депутата – быть защитником общественных интересов, внимательно следить за содержанием и направленностью законодательства – гораздо важнее его способности к осуществлению технической работы по подготовке текста законопроекта!
Подавляющее большинство депутатов, включая и меня, являются людьми, которые приобрели профессиональный опыт в разных сферах общественной жизни. Они понимают как устроено общество, как работают общественные отношения в различных областях нашей жизни. Это и является их самым главным преимуществом. Хорошо понимая интересы людей в своей профессиональной сфере деятельности, главная задача депутатов – внимательно следить за тем, чтобы наши законы работали в интересах граждан и страны.
Это особенно важно, когда на уровне законопроектной деятельности проявляют себя противоречия между различными социальными группами людей. Балансировка социальных интересов – это, с моей точки зрения, другая важнейшая задача депутата!
В качестве отступления выскажу другое соображение – может именно поэтому наши избиратели хотели бы видеть в Национальном собрании людей состоявшихся, успешных, имеющих профессиональный и жизненный опыт?
Может поэтому, домохозяйки, представители маргинальных политических объединений, безработные получают так мало голосов на реальных выборах?
Ещё одно важное соображение! Нужно помнить, что
Любое юридическое решение имеет как позитивные, так и негативные последствия. Задача депутата сделать все от него зависящее, чтобы у любого законодательного решения сумма этих последствий была положительной. Тут нужны навыки управленца и аналитика.
Одним словом, я убеждён, что роль депутата, как общественного «балансировщика» и медиатора, и есть главный смысл этой работы.
Как показывает практика, такой подход позволяет выстроить «законопроектную вертикаль», концентрируя усилия всех участников законотворческой деятельности на выполнении функций, к которым они подготовлены более всего.
С моей точки зрения, действующий механизм законодательной деятельности является выверенным и рациональным и обеспечивает нужную эффективность.
Но я очень рад, что система предусматривает и дополнительный запас прочности. Он даёт депутатам право подготовки собственных законопроектов.
За время работы шестого созыва таких законопроектов было подготовлено шесть. Три из них стали законами.
Пока, после 6 месяцев своей работы, я воспринимаю эту возможность, скорей всего, как дополнительный ресурс прочности и надёжности системы, чем как повседневную необходимость.
Изменится ли моё мнение в будущем? Посмотрим…
В любом случае я могу обещать, что читатели моего блога об этом узнают.